Názory Z praxe Vyjádření Unie státních zástupců k návrhu zákona o státním zastupitelství Návrh nového zákona o státním zastupitelství (včetně jeho doprovodného zákona) se dostal do další fáze svého projednávání, když byl předložen Ministerstvem spravedlnosti vládě České republiky. Nyní jej tedy čeká projednání v odborných komisích a ve vlastní Legislativní radě vlády a následně ve vládě samotné. Nutno podotknout, že se jedná již o druhé takové projednání, přičemž prvotní proběhlo již v roce 2013. P ředkládaný návrh zákona o státním zastupitelství je třeba hodnotit jako celek pozitivně a Unie státních zástupců České republiky i v minulosti přípravu nového zákona a jeho základní body podporovala. Jako pozitivní je třeba hodnotit zejména následující změny navrhované novou právní úpravou: 1) Redukce soustavy státního zastupitelství – zrušení vrchních státních zastupitelství: Návrhem předpokládaná třístupňová soustava státního zastupitelství bude mít jasnější strukturu nejen dovnitř soustavy samotné, ale i pro veřejnost, a umožní nastavit v návaznosti na změnu v oblasti kontrolních a řídících vztahů v soustavě státního zastupitelství (oblast kontroly a dohledu) transparentnější vztahy v samotné soustavě státního zastupitelství. Třístupňová soustava státního zastupitelství sestávající z okresních státních zastupitelství, krajských státních zastupitelství a nejvyššího státního zastupitelství zajistí pružnější a efektivnější výkon působnosti státního zastupitelství. 2) Vznik Speciálního státního zastupitelství: Unie státních zástupců již i v minulosti podporovala a nadále podporuje vznik specializovaného státního zastupitelství zaměřeného na boj proti korupci a nejzávažnější hospodářské a finanční kriminalitě. Na tomto místě je třeba uvést, že nějakou formu speciálních orgánů veřejné žaloby mají téměř všechny země EU a jsou známy i příklady velmi dobré praxe těchto orgánů. Tyto příklady by tak měly být to, k čemu bychom měli do budoucna směřovat. 3) Nová úprava postavení vedoucích státních zástupců: Předně je třeba jednoznačně přivítat změnu mechanismu jmenování na jasně stanovené funkční období a především změnu mechanismu odvolávání nejvyššího státního zástupce, a to jen cestou kárného řízení. Toto výrazně posiluje stabilitu výkonu funkce a nezávislost nejvyššího státního zástupce, který stojí v čele soustavy státního zastupitelství a reprezentuje ji navenek. Obdobně kladně je třeba hodnotit i zavedení funkčních období pro ostatní vedoucí státní zástupce. Zavedení funkčního období vedoucím státním zástupcům dává na jednu stanu ohraničenou dobu stability výkonu funkce, na druhou stranu nutnost svou prací během funkčního období obhájit si případné další setrvání ve funkci soutěží ve výběrovém řízení s dalšími uchazeči (tam, kde je opakování výkonu funkce možné). 4) Kontrola a dohled v soustavě státního zastupitelství: Jednou z nejpodstatnějších změn uvedených v návrhu zákona je nové nastavení kontrolních a řídících vztahů v soustavě státního zastupitelství, tedy nastavení vztahu kontroly vedoucího státního zástupce (nebo jiného pověřeného státního zástupce) ve vztahu ke státním zástupcům a jiným pracovníkům státního zastupitelství, v jehož čele stojí, a nastavení vztahu dohledu mezi nejblíže vyšším a nižším státním zastupitelstvím. Návrh zákona upravuje zpřesnění obsahu kontroly a dohledu a jednoznačné vymezení oprávnění subjektu vykonávající kontrolu nebo dohled (současná právní úprava nebyla v tomto ohledu zcela jednoznačná). Kupříkladu je třeba kladně hodnotit výslovné zrušení i v minulosti často kritizované možnosti tzv. dohledu nad dohledem. Navrhovaná změna v oblasti výkonu kontroly a dohledu v soustavě státního zastupitelství má za cíl přispět k větší samostatnosti výkonu působností státního zastupitelství jednotlivými státními zástupci, což současně klade i více nároků na odpovědnost každého jednotlivého státního zástupce. 5) Hodnocení státních zástupců: Předkládaný návrh zákona podrobně upravuje otázky hodnocení státních zástupců, a to jak pravidelného, tak pro účely kariérního postupu či pro účely kárného řízení vedeného proti státním zástupcům. Jedná se tak o další opatření, jehož účelem je zvyšování odpovědnosti státních zástupců za výkon jejich činnosti a zejména nastavení objektivnějších podkladů pro účely kariérního růstu státních zástupců. Samozřejmě, že návrh zákona obsahuje i některé sporné návrhy právní úpravy, ale máme za to, že tyto ještě mohou být a jistě budou předmětem další diskuze, a to jak na úrovni vlády České republiky, tak i na úrovni Parlamentu České republiky. Jedná se zejména o: 1) Funkční období nejvyššího státního zástupce: Navrhovaná právní úprava předpokládá funkční období nejvyššího státního zástupce v délce 7 let, bez možnosti dvou funkčních období po sobě. Unie státních zástupců podporuje stanovení funkčního období nejvyššího státního zástupce na 10 let a ostatních vedoucích státních zástupců na 7 let, jak bylo uvedeno v návrhu zákona o státním zastupitelství ve sněmovním tisku č. 1054, což plně korespondovalo s funkčními obdobími předsedy nejvyššího soudu a předsedů ostatních soudů (§ 102 odst. 2, § 103 odst. 2, § 104 odst. 2 a § 105 odst. 2 zákona o soudech a soudcích). V tomto případě se tak zachovávala úzká spojitost mezi soustavou soudů a státních zastupitelství. Není zřejmé, proč návrh zákona u nejvyššího státního zástupce setrvává na funkčním období právě na 7 let (u ostatních vedoucích státních zástupců dochází de facto ke sjednocení s představiteli soudů). Zde je třeba uvést, že funkční období nejvyššího státního zástupce by mělo být dostatečně dlouhé pro to, aby mohl činit koncepční práci v rámci státního zastupitelství, což se se snížením na 7 let právě např. vůči představitelům soudů omezuje. Zde je třeba přihlédnout i k nemožnosti bezprostředního opakování funkčního období (která je sama o sobě správná). 2) Nastavení příslušnosti Speciálního státního zastupitelství: Jak již bylo uvedeno výše, Unie státních zástupců plně podporuje vznik tohoto specializovaného státního zastupitelství. Zde je však třeba upozornit na to, že určování věcné příslušnosti tohoto státního zastupitelství by nemělo být nahodilé, resp. předmětem čistě politického rozhodování, ale do úvahy by měla být brána odborná hlediska, a to tak, aby byla zachována určitá „specifická“ příslušnost. Pokud bude nastavena příliš široce, tak se takové státní zastupitelství stane příliš velké a může pozbýt svůj charakter „speciálnosti“ a výhod takové specializace. 3) Dohled nad Speciálním státním zastupitelstvím: Nutnost existence či možnost neexistence dohledu nad Speciálním státním zastupitelstvím je jedním z nejvíce mediálně uváděných problémů návrhu nového zákona o státním zastupitelství. Zde je třeba uvést, že Unie státních zástupců spíše preferuje existenci takového dohledu, byť jeho neexistenci nelze hodnotit jako něco, co by nebylo možno akceptovat. 4) Poradní sbor státního zastupitelství: Unie státních zástupců v minulosti podporovala vznik Poradního sboru státního zastupitelství, a to v rozsahu jeho kompetencí, jak byly nastaveny ve sněmovním tisku č. 1054. Stávající nastavení jeho kompetencí nevidíme jako dostatečně přínosné. Poradní sbor má projednávat návrhy pokynů obecné povahy, ale není zřejmý účel takového projednání. Pokyny obecné povahy jsou interními normativními akty vydávanými nejvyšším státním zástupcem a projednáním s poradním sborem se na tomto nic nemění. Rovněž není vhodné, aby nejvyšší státní zástupce s poradním sborem projednával návrhy výkladových stanovisek. Při Nejvyšším státním zastupitelství je pro tyto účely zřízené grémium pro analytiku a legislativu. Složení tohoto grémia se na pozvání mění podle projednávané otázky a specializace státních zástupců, jde tak o vysoce odborný orgán. V poradním sboru by však měly být projednávány návrhy výkladových stanovisek státními zástupci velmi často mimo rámec jejich specializace, což se s ohledem na fungování grémií jeví jako neúčelné. Obdobně není zřejmé, proč by měly být všechny metodické návody k sjednocení výkonu působnosti státního zastupitelství s poradním sborem projednávány a jak toho docílit. Především není stanoveno, co se myslí předmětnými metodickými návody, neboť metodický charakter má řada přípisů a stanovisek, které Nejvyšší státní zastupitelství každodenně vydává. Nejeví se reálné, aby poradní sbor dopředu projednával všechny přípisy či stanoviska, které mají byť alespoň nějaký metodický charakter. Na shora uvedené sporné návrhy právní úpravy Unie státních zástupců již upozorňovala v rámci připomínkového řízení k tomuto návrhu zákona. Nejedná se však o sporná témata, která by byla nepřekonatelná, a nejsou ani takového charakteru, že by kvůli nim bylo třeba návrh zákona jako celek odmítnout. Nadále platí, jak již bylo uvedeno shora, že návrh zákona dává dobrý předpoklad k pozitivním změnám v soustavě státního zastupitelství. Praha 19. října 2015 Text vyjádření poskytl Zdeněk Matula, prezident Unie státních zástupců