Komentáře Zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi z hlediska územní samosprávy Zákon č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), ve znění nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 177/2013 Sb. (dále jako „Zákon“) nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2013, s výjimkou ustanovení § 13, které nabylo účinnosti dnem jeho vyhlášení (tj. dnem 5. 12. 2012). Již za uplynulé období jeho účinnosti se v aplikační praxi projevil jeden z jeho zjevných nedostatků, který spočívá v tom, že Zákon, ač citelně zasahuje do oblasti samosprávy, resp. do výkonu samostatné působnosti obcí, nedává obcím dostatečné právní prostředky na ochranu jejich práv a staví je při vydávání nemovitostí ve vlastnictví státu do nerovného postavení ve srovnání s oprávněnými a povinnými osobami. MT Legal s.r.o., advokátní kancelář Karoliny Světlé 25 110 00 Praha 1 Tel.: +420 222 866 555 Fax: +420 222 866 546 e-mail: info@mt-legal.com Jakubská 121/1 602 00 Brno 2 Tel.: +420 542 210 351 e-mail: info@mt-legal.com Bukovanského 1345/30 710 00 Ostrava – Slezská Ostrava Tel.: +420 596 629 503 e-mail: info@mt-legal.com V ydáním nemovitostí do vlastnictví oprávněných osob postupem stanoveným Zákonem jsou v řadě případů dotčena veřejná subjektivní práva obcí a jejich občanů založená právními předpisy upravujícími oblast samostatné působnosti, přičemž nejde jen o samotné vydání nemovitosti, ale také o dopady na výkon veřejných subjektivních práv. Obec může být takto omezena, pokud jde o její zákonnou povinnost vytvářet v rámci své samostatné působnosti podmínky pro rozvoj obce a uspokojování potřeb jejích občanů (§ 2 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, a § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, oba ve znění pozdějších předpisů). Aniž by autor tohoto článku jakkoli zpochybňoval základní cíl Zákona, tj. zmírnění majetkových křivd, které byly v rozhodném období spáchány vůči církvím a náboženským společnostem, považuje na základě dosavadních zkušeností s praktickou aplikací Zákona za nutné poukázat na nerovné postavení obcí ve vztahu k oprávněným a povinným osobám dle Zákona a v tomto ohledu za zcela legitimní vyslovit dále uvedené názory odůvodňující objektivní potřebu dílčí novelizace Zákona. Vůči obcím a jejich občanům je neodůvodnitelné, aby v rámci náhrad církvím byla nastavena jejich nerovnost před Zákonem spočívající zejména ve skutečnosti, že: obce nejsou účastníky správního řízení o vydání nemovitostí, ve kterém jako správní orgány rozhodují krajské pozemkové úřady, které jsou současně jako povinné osoby účastníkem takového správního řízení se všemi procesními právy a povinnostmi; obce nejsou oprávněny navrhovat soudní přezkum správních rozhodnutí pozemkových úřadů o vydávání nemovitostí a jiných věcí; církve a náboženské společnosti mohou podávat žaloby s cílem domoci se majetku, za který je vyplácena náhrada, nad rámec účelu stanoveného Zákonem. Zákon v rozporu s Listinou základních práv a svobod přímo popírá právo samospráv - městských částí, obcí a krajů být účastníky správních řízení, ve kterých se rozhoduje o vydávání majetku církvím a náboženským společnostem. Přitom v jiných správních řízeních je účastenství dotčených osob na základě ustanovení § 27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, připuštěno, a ochrana práv dotčených osob zajištěna také možností dovolat se následně soudní ochrany. Ve svém důsledku tak dochází k nepřiměřenému zvýhodňování církevních právnických osob. inzerce Zkušenosti obcí z dosud probíhajících správních řízení ukazují, že v předmětných správních řízeních není zjišťován stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti ve smyslu § 3 správního řádu. To potvrzuje i skutečnost, že řada rozhodnutí krajských pozemkových úřadů byla následně napadena žalobami Státního pozemkového úřadu. Mimořádná skutková a zejména právní složitost věcí projednávaných ve správním řízení krajskými pozemkovými úřady odůvodňuje rozhodování majetkových nároků církevních právnických osob soudy v občanském soudním řízení na základě žalob církevních právnických osob na určení vlastnického práva. Zákon v současném znění výrazně a neodůvodněně zvýhodňuje církve, popírá podstatu právní jistoty vlastnických vztahů po rozhodném období, kdy mělo ke křivdám dojít. Církvím je umožněno žalobami napadat vztahy po rozhodném období. Na druhou stranu je upíráno právo vydržení po rozhodném období osobám, které jej v dobré víře nabyly. V současném znění Zákon může v řadě případů vést k uspokojení právně neopodstatněných nároků a způsobit na úkor občanů regionů nové křivdy, k nimž dochází v důsledku vydání majetku církvím podle stávajícího znění Zákona. Otevírá také možnosti nespočetných žalob ze strany církví o vydání majetku ve vlastnictví soukromých osob, právnických osob, obcí, krajů a státu. Obce a jejich části patří jednoznačně mezi subjekty, kterých se majetkové vyrovnání citelně dotýká a může negativně ovlivnit rozvoj daného území na mnoho let. Vzhledem k tomu, že obce nejsou účastníky správního řízení, ve kterém se o vydání majetku na žádost církví rozhoduje, nejsou přímo ze Zákona oprávněny navrhovat důkazy, ani činit jiné návrhy v řízení o vydání nemovitosti církvi, ani nemají využít možnost podat žalobu proti rozhodnutí pozemkového úřadu u příslušného soudu. Obce se mohou, pokud jim taková práva přizná rozhodující krajský pozemkový úřad, k nárokům církví pouze vyjadřovat, případně nahlížet do spisu. Obcím a krajům jako územnímu společenství občanů je Zákonem ve svých důsledcích protiústavně zasaženo do jejich práv a jejich občanům je upřeno právo na spravedlivý proces v souladu s Listinou základních práv a svobod. Jakkoliv církve deklarovaly, že nebudou zasahovat do práv obcí a majetku občanů, fakticky se to děje, když jsou podávány žaloby na neplatnost převodů nemovitostí mezi státem a obcí, a to i po rozhodném období. Jsou tak napadána vlastnická práva občanů – fyzických osob, které v dobré víře nabyly majetek od obce. Církve nad rámec vyrovnání podle Zákona ve skutečnosti využívají ust. § 18 odst. 1 a 8 Zákona. Potom je ovšem zpochybňován, resp. popírán základní účel Zákona. Pokud budou podávány žaloby a současně bude vydáván majetek a vypláceny finanční náhrady i finanční příspěvky, bude docházet k několikerému plnění v téže věci ve prospěch církví. Nelze také opomenout skutečnost, že obce vlastní na vydávaných pozemcích různé stavby veřejné infrastruktury kategorie občanského vybavení (např. sportoviště, hasičské stanice), která Zákon, na rozdíl od staveb dopravní nebo technické infrastruktury, z vydání podle tohoto Zákona nevylučuje. Tento majetek obcí je jim de facto vyvlastňován bez náhrady a vzniká tak bezdůvodné obohacení na straně církevních právnických osob. Posouzení zákonných podmínek pro vydání věci, jak již bylo uvedeno, je v řadě případů velmi obtížné, zejména po stránce hodnocení důkazů a z toho dovozovaných právních závěrů; nezákonné vydání původního majetku církvím přitom může vést k novým křivdám. Proto je nutné zajistit nejen povinným osobám, ale i bezprostředně dotčeným třetím osobám (např. obcím a městům), právo na posouzení uvedených nároků církví nezávislým soudem s možností vyčerpat řádné i mimořádné opravné prostředky a zajistit jim tak právo na spravedlivý proces. Značný objem dosud nevyřízených žádostí oprávněných osob krajskými pozemkovými úřady svědčí o tom, že rozhodování o žádostech oprávněných osob je nad síly a možnosti krajských pozemkových úřadů. Za situace, kdy jsou ze Zákona účastníky správního řízení před krajským pozemkovým úřadem jen oprávněná a povinná osoba (krajský pozemkový úřad má současně postavení účastníka řízení a rozhodujícího správního orgánu), je rozhodnutí krajského pozemkového úřadu o vydání věci ve správním řízení prakticky konečné, přičemž rozhodnutím dotčené třetí osoby, které v tomto správním řízení nemohou být účastníky řízení, nemají možnost obrany nejen v procesu předcházejícím správnímu rozhodnutí, ale ani proti vydanému rozhodnutí. Proto lze doporučit, aby pravomoc k projednávání majetkových nároků církví byla svěřena soudům v občanském soudním řízení zahájeném na návrh církve a vedeném dle části první až čtvrté občanského soudního řádu, tj. na základě podání žaloby církve o určení vlastnického práva, které stát nabyl na základě skutečnosti vedoucí k majetkové křivdě (§ 5 Zákona). Řešení sporných případů tohoto druhu v občanském soudním řízením na určení vlastnického práva, nikoli na vydání věci na základě žaloby reivindikační se jeví jako správné s ohledem na to, že předmětem posouzení soudem bude v podstatě právní důvod nabytí vlastnického práva. Na rozdíl od dosavadního správního řízení by měla být dána obcím i dalším právním subjektům, které prokáží právní zájem na výsledku soudního řízení a soud u nich rozhodne o přípustnosti jejich vedlejšího účastenství podle § 93 občanského soudního řádu, možnost účastnit se soudního řízení jako vedlejším účastníkům. K případným námitkám, že založení pravomoci soudů v souvislosti se spory o určení vlastnického práva církví k věcem, které jsou předmětem jejich majetkových nároků dle § 9 odst. 6, resp. § 10 odst. 4 Zákona, bude sice znamenat větší zatížení pro soudy, je však třeba uvést, že zvýšení zatížení soudů vyváží předpokládaná vyšší profesionalita a zákonnost přijatých rozhodnutí. Pokud jde o ustanovení § 18 odst. 1 Zákona, zakládá toto ustanovení explicitně oprávnění církve k podání žaloby o určení vlastnického práva, a to pouze v případech, kdy při převodu nebo přechodu majetku státu byla porušena tato dvě blokační ustanovení, konkrétně: § 3 odst. 1 zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů, nebo § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů. Dosavadní poznatky ze soudních sporů vedených církvemi a náboženskými společnosti nicméně ukazují, že církve a náboženské společnosti se domáhají určení vlastnického práva daleko nad rámec uvedených blokačních ustanovení. Pokud by se např. rozšířil výklad ustanovení § 18 odst. 1 Zákona také na zákon č. 172/1991 Sb., např. s použitím velmi obecně formulovaného § 18 odst. 8 Zákona, které umožňuje církvím domáhat se ochrany proti komukoli, kdo drží původní majetek církví a náboženských společností, bude ohrožen nynější majetek obcí, který byl v rozhodném období odňat registrovaným církvím a náboženským společnostem, často byl zachráněn před devastací a byly do něj investovány nemalé prostředky; přitom je otázkou, zda právě za takový majetek není státem poskytována církvím finanční náhrada. Velmi široká formulace § 18 odst. 8 Zákona nevylučuje jeho aplikaci i nad rámec ochrany vlastnického práva před neoprávněnou držbou podle obecných předpisů práva občanského a samotného Zákona, jehož cílem je zmírnit křivdy spáchané v rozhodném období vůči církvím a vypořádat majetkové vztahy mezi státem a registrovanými církvemi a náboženskými společnostmi. Výše uvedené skutečnosti dle mého názoru jednoznačně odůvodňují reálné zvážení nutnosti dílčí novelizace Zákona, jakkoli je třeba brát také v úvahu, že orgány moci výkonné a zákonodárné mají samozřejmě v současné době i řadu jiných legislativních priorit. JUDr. Roman Buzek, advokát MT Legal s.r.o., advokátní kancelář