Komentář Téma vydání Nucená správa bank po implementaci směrnice BRRD V souvislosti s přijetím zákona č. 374/2015 Sb., o ozdravných postupech a řešení krize na finančním trhu (dále jen „zákon o řešení krize“),1 byla s účinností k 1. lednu 2016 zrušena ustanovení zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o bankách“), opravňující Českou národní banku zavést nucenou správu jako krajní opatření k nápravě krizové situace banky. Zákon o řešení krize nabízí některá nová opatření podobná nucené správě, která může Česká národní banka využít v případech, kdy vedení a akcionáři banky nebudou schopni či ochotni řešit její krizovou situaci. Tento článek se zabývá srovnáním institutu nucené správy dle zákona o bankách a nových opatření dle zákona o řešení krize, která předpokládají odnětí správy banky. WEIL, GOTSHAL MANGES s.r.o. advokátní kancelář Křižovnické náměstí 193/2 110 00 Praha 1 Tel.: +420 221 407 300 Fax: +420 224 097 310 e-mail: prague.reception@weil.com Nucená správa dle zákona o bankách Dle zákona o bankách byla Česká národní banka oprávněna zavést nucenou správu jako krajní opatření k nápravě nedostatků v činnosti banky, pokud byla dle jejího názoru jiná opatření k nápravě, jako například omezení činností banky, výměna jejího vedení, snížení základního kapitálu k úhradě ztráty či kapitálové injekce od akcionářů, nedostatečná. Zavedením nucené správy přebírala Česká národní banka prostřednictvím svého zaměstnance jmenovaného nuceným správcem řízení a správu banky. Pravomoci stávajících orgánů banky (včetně valné hromady) byly pozastaveny. V rámci své působnosti mohl nucený správce se souhlasem České národní banky rozhodnout o převodu obchodního závodu banky (nebo jeho části) na jinou banku či o převzetí jejích dluhů jinou bankou.2 Správní uvážení České národní banky při rozhodování o zavedení nucené správy nebylo bezbřehé. Musely být splněny podmínky pro její zavedení a Česká národní banka musela sledovat účel nucené správy a zájem chráněný zákonem o bankách.3 Do 31. srpna 1998 mohla Česká národní banka zavést nucenou správu, pokud byla narušena stabilita a likvidita banky. Účelem nucené správy tedy bylo obnovení stability a likvidity banky a chráněným zájmem sama banka. Z osmi nucených správ zavedených v tomto období jich však pět skončilo odebráním bankovní licence a nucenou likvidací (Kreditní a průmyslová banka, Banka Bohemia, COOP banka, Realitbanka a Velkomoravská banka), ve dvou případech (Agrobanka a Ekoagrobanka) byl bankovní podnik převeden v rámci nucené správy na jinou banku a pouze v jediném případě se podařilo banku zachránit díky vstupu nového investora (Podnikatelská banka dnes známá jako J T banka). Účel nucené správy se tedy nedařilo v praxi příliš naplňovat. S účinností od 1. září 1998 proto došlo k jeho předefinování. Nucenou správu banky bylo možno nově zavést, pokud nedostatky v její činnosti ohrožovaly stabilitu bankovního nebo finančního systému. Chráněným zájmem se tedy stala stabilita bankovního systému. Primárním účelem již nebylo zachránit konkrétní bankovní subjekt, ale zabránit šíření nákazy na mezibankovním trhu a ztrátě důvěry klientů bank. Dle tohoto znění zákona o bankách byla zavedena pouze jedna nucená správa vůči Investiční a poštovní bance v roce 2000.4 Český bankovní systém se podařilo na přelomu století stabilizovat. Masivní vlna nucených správ a odnětí bankovních licencí z druhé poloviny 90. let minulého století donutila Českou národní banku k důslednějšímu výkonu bankovního dohledu, ruku v ruce se sanací velkých bank a jejich následnou privatizací a implementací evropských regulatorních standardů. „Nucená“ správa banky dle zákona o řešení krize Nehledě na uvedenou stabilitu českého bankovního systému byl přijat zákon o řešení krize, který zásadním způsobem novelizuje právní úpravu týkající se řešení krize bank, zavádí nová opatření pro řešení nedostatků v jejich činnosti a definuje účel a zásady řešení krize bank.5 Jedná se o legislativní reakci na krizi na finančních trzích z let 2008 a 2009 připravenou na evropské úrovni. Rozlišuje opatření včasného zásahu, odpis a konverzi kapitálových nástrojů (jako opatření sui generis) a opatření k řešení krize. Stávající opatření k nápravě dle zákona o bankách přitom zůstala s výjimkou nucené správy zachována. (i) Dočasná správa Jako opatření včasného zásahu může Česká národní banka zavést dočasnou správu banky. Podmínkou je, že došlo k výraznému zhoršení finanční situace či vážným nedostatkům v činnosti banky. Pokud se Česká národní banka bude domnívat, že výměna vedení banky nezajistí nápravu této situace, může jmenovat dočasného správce banky. Rozsah dočasné správy je na uvážení České národní banky. Může zahrnovat činnosti monitorovací, konzultační či dozorčí. Může však zahrnovat také činnosti rozhodovací a řídící; v takovém případě ale nemohou být na rozdíl od nucené správy pozastavena práva akcionářů. Ve srovnání s nucenou správou dle zákona o bankách tak má dočasná správa pouze omezený rozsah a termín správa není zcela přiléhavý. Dočasný správce nemusí být zaměstnancem České národní banky. (ii) Správa pro řešení krize Pokud banka selhává,6 opatření včasného zásahu či opatření k nápravě dle zákona o bankách nedokáží toto selhání odvrátit a řešení krize banky je ve veřejném zájmu, může Česká národní banka rozhodnout o zavedení správy pro řešení krize banky. Jedná se o obdobu nucené správy dle zákona o bankách, jejímž zavedením také dochází k pozastavení pravomoci stávajících orgánů banky včetně valné hromady. Česká národní banka může vykonávat správu pro řešení krize sama, případně prostřednictvím jejího pověřeného zaměstnance (tzv. přímá správa). Může také jmenovat zvláštního správce, a to osobu ze seznamu zvláštních insolvenčních správců nebo jinou obdobně kvalifikovanou osobu (tzv. zvláštní správa); v takovém případě může Česká národní banka stanovit výčet jednání a povinností, ke kterým je zvláštní správce oprávněn pouze s jejím předchozím souhlasem, a udílet mu při výkonu zvláštní správy pokyny. Při zavedení správy pro řešení krize musí Česká národní banka sledovat a vyvažovat čtyři základní účely: zajištění pokračování zásadních činností banky, zachování stability finančního trhu, minimalizaci objemu veřejné podpory a ochranu vkladů klientů v rozsahu, ve kterém se na ně vztahuje pojištění pohledávek z vkladů. Z uvedeného je zřejmé, že zákon o řešení krize přináší zásadní posun, kdy namísto daňových poplatníků mají nést náklady krize banky primárně její akcionáři a věřitelé. Další významnou novinkou zákona o řešení krize je, že Česká národní banka může namísto správy pro řešení krize rozhodnout o realizaci jiných opatření k řešení krize.7 Při výběru opatření k řešení krize musí Česká národní banka vždy zvážit jejich přiměřenost a vhodnost s přihlédnutím k povaze činnosti banky, její vlastnické struktuře, rizikovému profilu, velikosti a provázanosti s jinými účastníky finančního systému. Platí přitom zásada, že Česká národní banka není povinna řešit krizi banky (tedy například zavést správu pro řešení krize), pokud lze předpokládat, že krize banky nebude mít výrazně nepříznivý dopad na finanční systém. (iii) Přechod majetku a dluhů banky do správy jiné osoby Možnou alternativu k zavedení správy pro řešení krize představují další tři opatření k řešení krize, která také předpokládají převzetí správy banky (resp. její části) třetí osobou. Na rozdíl od úpravy dle zákona o bankách může Česká národní banka rozhodnout o takových opatřeních bez potřeby předchozího zavedení nucené správy, resp. bez potřeby souhlasu vedení banky a jejích akcionářů. Česká národní banka je povinna i při rozhodování o těchto opatřeních respektovat účel a zásady řešení krize diskutované v bodě (ii) výše. Obdobně jako v případě správy pro řešení krize, i tato opatření bude možné zavést, pouze pokud banka selhává, opatření včasného zásahu či opatření k nápravě dle zákona o bankách nedokáží toto selhání odvrátit a řešení krize banky je ve veřejném zájmu. Zaprvé, Česká národní banka může rozhodnout o přechodu majetku a dluhů selhávající banky (nebo jejich části) na jinou banku; v takovém případě zpravidla nabídne majetek a dluhy selhávající banky širšímu okruhu zájemců v transparentním a otevřeném řízení (sale of business tool). Zadruhé, je-li to třeba pro zachování zásadních činností selhávající banky, může Česká národní banka rozhodnout o přechodu jejího majetku a dluhů (nebo jejich části) na překlenovací instituci s majetkovou účastí státu. Zpravidla by se mělo jednat o přechod životaschopného majetku a dluhů s cílem jeho dočasné správy překlenovací institucí a následným převodem na jinou banku (bridge bank tool). Zatřetí, pokud Česká národní banka rozhodne o přechodu činnosti banky na jinou banku či překlenovací instituce, či o odpisu nebo konverzi odepisovatelných závazků banky, může současně rozhodnout o přechodu majetku a dluhů banky (nebo jejich části) na osobu pro správu aktiv s majetkovou účastí státu. Zpravidla by se mělo jednat o přechod problematického majetku či dluhů vyčleněných z banky v případech, kdy takový postup bude nezbytný pro ochranu finančního trhu, pokračování řádných činností banky nebo maximalizaci uspokojení při likvidaci či úpadku (asset separation tool). Závěr Zákon o řešení krize nabízí České národní bance komplexní a propracovaný katalog opatření k řešení bankovních selhání a poměrně důkladně rozpracovává podmínky, účel a zásady pro jejich využití. Jedno z těchto opatření, správa pro řešení krize, je obdobou nucené správy dle zákona o bankách, kterou Česká národní banka hojně využívala ve druhé polovině 90. let minulého století. Zákon o řešení krize představuje právní materii nesporně ambiciózní a zajímavou. Doufejme, že po co možná nejdelší dobu zůstane předmětem odborného zájmu pouze z hlediska teoretických analýz, nikoliv z hlediska praktické aplikace. Zákon o řešení krize implementoval směrnici Evropského parlamentu a Rady 2014/59/EU, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků, tzv. směrnice BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive). Zákon o bankách v této souvislosti předvídal také zřízení tzv. banky zvláštního určení vlastněné státem, která případně mohla sloužit jako překlenovací instituce. Pokud Česká národní banka dospěla k závěru, že situace banky byla natolik kritická, že zavedení nucené správy postrádalo smysl, mohla přistoupit přímo k odnětí bankovní licence. Takto postupovala v případě AB Banky, České banky Praha, Kreditní banky Plzeň, První slezské banky, Bankovního domu Skala, Evrobanky, Pragobanky, Moravia banky, Universal banky a naposledy v roce 2003 v případě Union banky. Tento článek ponechává stranou příbuzný segment družstevních záložen, který si prošel svým vlastním specifickým vývojem. Zákon o řešení krize nedopadá pouze na banky, ale i na družstevní záložny a větší obchodníky s cennými papíry a v určitém rozsahu také na finanční instituce, finanční holdingové osoby, smíšené finanční holdingové osoby a smíšené finanční holdingové osoby ve smyslu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2014/59 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky (tzv. nařízení CRR) se sídlem v České republice. Vedle uvedených opatření zákon o řešení krize ukládá určité nové povinnosti také „zdravým“ bankám, jako například povinnost vypracovat ozdravné plány a přispívat do nově vytvořeného Fondu pro řešení krize, a zavádí s tím související působnost České národní banky. Banka selhává, pokud splňuje podmínky pro odnětí bankovní licence, výše jejích závazků převyšuje hodnotu jejího majetku, nebo není schopna splnit své splatné dluhy, případně pokud splnění jedné z předešlých podmínek reálně hrozí. Banka může za určitých podmínek také selhávat, pokud potřebuje veřejnou podporu k odstranění problému s likviditou či nedostatkem kapitálu nebo pro účely přijímání nových vkladů. Vedle správy pro řešení krize se může jednat například o odpis a konverzi kapitálových nástrojů, odpis nebo konverzi odepisovatelných závazků, přechod činnosti na soukromého nabyvatele, přechod činnosti na překlenovací instituci či přechod činnosti na osobu pro správu aktiv (poslední tři opatření jsou stručně pojednána níže). Mgr. Ing. Pavel Grim, Ph.D., LL.M., advokát WEIL, GOTSHAL MANGES s.r.o. advokátní kancelář